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我國“十四五”規(guī)劃提出，2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，這將拉開未來15年高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代序幕。2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出我國人均GDP要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，其背后蘊(yùn)含的是對經(jīng)濟(jì)增速的定量目標(biāo)。2019年，我國人均GDP約1萬美元，若要求2035年人均GDP翻一番達(dá)到2萬美元，則未來15年GDP平均增速需要保持在5%左右。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并非易事。深化改革，尤其是土地制度市場化改革，釋放內(nèi)生需求潛力，是較為行之有效的途徑。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國流動(dòng)人口持續(xù)增長與新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展格格不入。宅基地市場化流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)意義凸顯。

一、宅基地流轉(zhuǎn)市場價(jià)值十分可觀

作為土地要素的一種形式，宅基地應(yīng)與其他形式的土地一樣，既具有使用價(jià)值，又具有價(jià)值，應(yīng)該成為持有者的資產(chǎn)。但現(xiàn)行土地管理法規(guī)限制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)及其財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，包括承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、非耕地。在現(xiàn)行體制的種種制約和限制下，由于宅基地基本不能流轉(zhuǎn)，不能交易，因此只有使用價(jià)值，不能成其為資產(chǎn)。2020年10月，十九屆五中全會提出“產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革取得重大進(jìn)展”，作為十四五規(guī)劃目標(biāo);《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》和《2020新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》等重要文件都將土地要素改革放在了重要位置，為農(nóng)村土地制度改革拓展了巨大空間。若能突破土地要素市場化改革的瓶頸，將會在未來10-15年內(nèi)持續(xù)釋放巨大的內(nèi)需潛力。

經(jīng)初步測算，以宅基地為例，若進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場價(jià)值合計(jì)約4.4萬億元，其中存量宅基地轉(zhuǎn)換市場價(jià)值約3.5萬億元，閑置宅基地轉(zhuǎn)換規(guī)模約0.9萬億元。以下關(guān)于不同類型城市建設(shè)用地面積占比和土地拍賣價(jià)格的兩組數(shù)據(jù)，可以用作下一步分析的參考。

根據(jù)國土資源局的數(shù)據(jù)，2018年全國城市建設(shè)用地面積為56萬公頃，其中，一線城市群建設(shè)用地面積為18.6萬公頃，占比為33%;二線城市群占比為37%;其它占比為30%。

根據(jù)100大中城市土地拍賣價(jià)格來看，2019年末全國土地拍賣均價(jià)為2800元/平方米。其中，一線城市為7481元/平方米;二線城市為3411元/平方米;三線城市為1808元/平方米。

2020年12月，根據(jù)權(quán)威人士提供的數(shù)據(jù)：全國農(nóng)村的宅基地有17萬平方公里，去除閑置的宅基地，存量部分有15萬平方公里。假設(shè)每年通過土地交易、資產(chǎn)抵押等土地流轉(zhuǎn)模式釋放1%，則每年農(nóng)村存量宅基地土地大約可以流轉(zhuǎn)15億平方米。由于一線城市群土地市場占全國比重大體在三成左右;二線城市群占比約四成;三線及其他占比約三成。則一線城市群新增可以建設(shè)用地約為4.5億平方米;二線城市群為6億平方米，三線及其他城市群為4.5億平方米。

客觀上，農(nóng)村集體建設(shè)用地在區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配置等方面相較于城市建設(shè)用地而言，在土地價(jià)格上存在折價(jià)因素，且不同城市級別折價(jià)率也有所不同。假設(shè)一線城市農(nóng)村宅基地折價(jià)率為50%，二線為60%，三線為70%，則根據(jù)100個(gè)大中城市2019年末土地拍賣價(jià)格，其農(nóng)村宅基地土地均價(jià)分別為：一線城市為3741元/平方米，二線城市為2046元/平方米，三線城市為1266元/平方米。綜合計(jì)算可得，每年存量宅基地轉(zhuǎn)換的價(jià)值約為3.5萬億元。

2019年11月，某權(quán)威人士在“第三屆中國新型城鎮(zhèn)化理論•政策•實(shí)踐論壇”時(shí)表示：農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝(約2萬平方公里)?？紤]到已經(jīng)閑置的宅基地可流轉(zhuǎn)的比例應(yīng)該會大大高于存量宅基地，假設(shè)每年釋放2%，則相當(dāng)于釋放4億平方米;如果宅基地價(jià)格按2320元/平方米計(jì)算，則每年閑置宅基地轉(zhuǎn)換規(guī)模約為9280億元。兩者相加，比較保守的估計(jì)，宅基地改革所能夠釋放出來的土地交易市場價(jià)值大概為4.4萬億元。對于每年大約100萬億的GDP及其約6%的增速來說，四萬多億毫無疑問是個(gè)十分可觀的量能，對未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。

二、宅基地市場化流轉(zhuǎn)具有重大經(jīng)濟(jì)意義

經(jīng)過改革，宅基地可以市場化流轉(zhuǎn)，由只有使用價(jià)值轉(zhuǎn)變還擁有價(jià)值，成為持有人的資產(chǎn)，對于未來一個(gè)時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一系列方面都會發(fā)揮重要的積極作用。

一是有助于拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)和投資。農(nóng)民擁有的宅基地，過去是不能交易和流轉(zhuǎn)的，因此只有使用價(jià)值，不能成其為資產(chǎn)，也不能用作抵押獲得貸款。一旦能夠交易，宅基地作為土地要素以及在其之上建造的房屋，都可以成為資產(chǎn)，具有價(jià)值，可以交易，并用作抵押獲得融資。因此擁有宅基地的農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入通過交易之后就會陡然增加，從而會帶來消費(fèi)能力的增長。農(nóng)民買房、購車、購置家用電器，乃至于教育、培訓(xùn)、旅游、醫(yī)療等等方面的能力都將得到大幅提高。如果交易是在自然人之間進(jìn)行的，同樣會產(chǎn)生許多相關(guān)的拉動(dòng)消費(fèi)的因素，比如像城市居民一樣購買房子之后產(chǎn)生的購置家具、家用電器、裝潢等需求。如果說企業(yè)購買了宅基地的話，一定會有其投資計(jì)劃，接下來會拉動(dòng)房地產(chǎn)投資或基建投資增長。有了這樣的交易之后，政府的稅收也會相應(yīng)增加;若按之前所說的流轉(zhuǎn)規(guī)模，少則一年可增三四百億。相關(guān)中介機(jī)構(gòu)撮合和協(xié)助宅基地流轉(zhuǎn)交易，也會獲得相關(guān)的服務(wù)收入。由此可見，宅基地流轉(zhuǎn)交易將有效地推動(dòng)拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)和投資，其積極作用是顯而易見的。粗略估算，僅宅基地流轉(zhuǎn)之后所帶來的城鎮(zhèn)化每年可增加消費(fèi)支出約5000億元。2020年，城鎮(zhèn)居民比農(nóng)村居民消費(fèi)支出多13294元，目前流動(dòng)人口為3.76億，假設(shè)每年10%流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，消費(fèi)能力由農(nóng)村水平轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)水平,則每年增量為：13294(元)*3760(萬人)=4999(億元)。

二是有助于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化重要的內(nèi)在要求是讓那些在城市工作的農(nóng)村勞動(dòng)力能夠落戶，使農(nóng)民工真正成為城市居民。近年來，雖然新型城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)，但是逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象依然還在很多局部顯現(xiàn)。因此，若宅基地市場流轉(zhuǎn)交易各方面政策掣肘都能夠取消的話，對于進(jìn)一步促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，防止出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，是十分有利的。因?yàn)橥ㄟ^宅基地流轉(zhuǎn)交易之后，農(nóng)民可以獲得一筆資產(chǎn)，形成在城市落戶的基礎(chǔ)性購買能力。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，較2016年提升了4.2個(gè)百分點(diǎn)，略慢于常住人口城鎮(zhèn)化率的增長，但流動(dòng)人口卻大幅度增加。2020年末流動(dòng)人口達(dá)到3.76億，較2010年增長了1.55億。流動(dòng)人口出現(xiàn)了持續(xù)較快增長，不難判斷，宅基地不能順暢流轉(zhuǎn)是重要原因之一。這種狀況顯然與我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化不相吻合，甚至是背道而馳的。未來城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)是提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，而宅基地的流轉(zhuǎn)交易則會有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

三是有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，對于農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有戰(zhàn)略價(jià)值。目前，在農(nóng)村主要經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)民大多是60/70后，而80/90/00后一方面失去了種地的技能，另一方面也不愿回去種地。而60/70年代出生的農(nóng)民目前年齡主要集中在50歲左右，體力方面的局限也限制了他們未來不能長時(shí)間從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。因此，未來幾年農(nóng)業(yè)機(jī)械化經(jīng)營是大勢所趨。而要實(shí)現(xiàn)所謂的機(jī)械化經(jīng)營，就要求適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)一步要求農(nóng)村要素市場化。目前，中國農(nóng)村土地占有水平為戶均10畝地，但韓國戶均20畝地，日本戶均30畝地。因此，即使是與亞洲毗鄰人口較為密集的經(jīng)濟(jì)相比，中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和集約化經(jīng)營、農(nóng)村土地要素市場化空間都十分巨大。而宅基地市場化流轉(zhuǎn)會促進(jìn)農(nóng)村土地復(fù)耕，加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和集約化經(jīng)營。

四是有助于增加土地供給、尤其是增加大城市邊緣地區(qū)的土地供給，調(diào)控大城市房價(jià)上漲壓力。目前，很多大城市，尤其是一線和一些新興一線城市，以及重要的二線城市，房價(jià)上漲壓力不小。截止2021年一季度末，一線城市新建住宅價(jià)格同比上漲超過5%，二手房房價(jià)同比上漲超過10%;成都、杭州、寧波、銀川、徐州、濟(jì)寧等二、三線城市的新建住宅或二手房房價(jià)漲幅達(dá)到或接近兩位數(shù)，成為當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)區(qū)域，出現(xiàn)這種狀況很重要的一個(gè)原因就是土地供給不夠。2020年12月份舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議也明確指出，強(qiáng)調(diào)要解決好大城市住房供給不足問題。住房供給不足，首先是土地供給不足。如果靠近這些大城市的邊緣，通過宅基地流轉(zhuǎn)釋放住宅建設(shè)用地，那對于大城市控制房價(jià)上漲將會發(fā)揮十分重要的積極作用。

五是有助于降低宏觀杠桿率。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定”。2020年，積極的財(cái)政政策和逆周期貨幣政策的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)作用明顯，但杠桿率卻大幅上升。盡管2021年以來宏觀杠桿率有所下降，但依據(jù)現(xiàn)存政策體系和金融結(jié)構(gòu)的條件，未來宏觀杠桿水平趨勢是升多降少。宏觀杠桿率偏高問題將長期影響甚至困擾經(jīng)濟(jì)增長和宏觀政策。若推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)成功，每年新增4.4萬億土地資產(chǎn)，可能至少可以拉動(dòng)1%GDP增長;在債務(wù)保持平穩(wěn)運(yùn)行情況下，宏觀杠桿率每年可能因此至少下降一個(gè)百分點(diǎn)，為有效降低和穩(wěn)定宏觀杠桿率提供了新的運(yùn)作思路和途徑。

綜合來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場化改革對于經(jīng)濟(jì)保持中高速增長并邁向高質(zhì)量發(fā)展、有效控制房地產(chǎn)市場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)乃至于金融風(fēng)險(xiǎn)，以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)的改善，均會發(fā)揮重要的積極作用。

三、切實(shí)解放思想，實(shí)現(xiàn)土地和人同步城市化

土地要素市場化改革符合大的政策方向，有必要扎實(shí)地向前推進(jìn)。對于宅基地市場化流轉(zhuǎn)，包括土地的確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)合法化、土地金融支持等方面，都需在政策上和法律上形成突破，做好相關(guān)配套工作。但更為重要的是要切實(shí)解放思想，堅(jiān)持以市場化理念指導(dǎo)改革實(shí)踐，打破傳統(tǒng)土地政策限制，實(shí)現(xiàn)土地和人的同步城市化。

當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期，應(yīng)改革和完善農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)制度。集體建設(shè)用地與承包地一樣，是農(nóng)民群眾最主要的財(cái)產(chǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場交易是財(cái)產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要途徑。我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程，就是生產(chǎn)要素及各類財(cái)產(chǎn)權(quán)利通過市場交易，參與社會生產(chǎn)與產(chǎn)品分配的過程。但是現(xiàn)行的土地管理法關(guān)于各類建設(shè)必須使用國有土地的規(guī)定，限制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)及其財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。未來應(yīng)落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變制度，法律上明確農(nóng)戶長久承包土地制度;通過完善相關(guān)政策及法律條款，建立健全土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可分離的制度;通過完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權(quán)農(nóng)戶所有，土地流轉(zhuǎn)需與原承包者簽訂法定有效合同;加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證;探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

應(yīng)加快步伐制定和完善針對農(nóng)民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)人口群體和鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地進(jìn)入流通市場的機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，可以嘗試從城鄉(xiāng)結(jié)合部開始，將已在城市落地的農(nóng)民的集體建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行置換，允許將宅基地所對應(yīng)面積的使用權(quán)帶入城市，改變因城市和農(nóng)村的邊界劃分，對兩類土地按不同所有制準(zhǔn)入的對待方式，使農(nóng)民宅基地的使用權(quán)可跨區(qū)流轉(zhuǎn)，處理好城鄉(xiāng)兩頭占地的問題。參考過往宅基地試驗(yàn)田經(jīng)驗(yàn)，將宅基地從農(nóng)村集體所用用地中單獨(dú)納入土地市場。在不減少耕地面積、不影響承包地經(jīng)營的前提下，將宅基地與城鎮(zhèn)集體居住房產(chǎn)置換。超過置換房面積的部分可以貨幣補(bǔ)償安置，也可以通過其他的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并將原有土地中的耕地劃歸所屬農(nóng)村集體組織供日后土地集約復(fù)耕所用。賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán)，建立使用權(quán)交易的雙向機(jī)制。允許進(jìn)城務(wù)工人員在出售宅基地使用權(quán)的同時(shí)，也允許城市居民依法購買宅基地使用權(quán);保障農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地的權(quán)利。按地區(qū)構(gòu)建和完善宅基地交易中心，盡快形成有關(guān)宅基地交易的法律法規(guī)和管理體制。

進(jìn)一步推進(jìn)征地制度改革，建立更加公平的土地收益分配制度。未來應(yīng)改征地補(bǔ)償由按原用途倍數(shù)補(bǔ)償改為公平補(bǔ)償。對城市內(nèi)被征地農(nóng)民房屋采取市場價(jià)補(bǔ)償，對城市郊區(qū)外農(nóng)民房屋按當(dāng)?shù)貐^(qū)段綜合市場價(jià)補(bǔ)償，對被征地農(nóng)村居民則將其納入城鎮(zhèn)社保體系。探索多種模式下的土地收益補(bǔ)償，包括涉及住房、就業(yè)、醫(yī)保、子女教育等問題，以求保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償。對因征地產(chǎn)生的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。將土地增值收益分配問題放在土地改革的重要位置。應(yīng)根據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的原理制定合理的分配原則，改變當(dāng)前土地增值收益歸地方政府的狀況，需從保障原土地所有者及其社會權(quán)益出發(fā)，建立土地增值收益新的分配機(jī)制。參考近代土地增值收益的研究，將土地增值的來源大體歸結(jié)為：土地所有權(quán)權(quán)益;城鎮(zhèn)發(fā)展引起土地區(qū)位的變化;人口增量刺激地價(jià)升值;土地利用率上升所引起的增值收益;城市公共基礎(chǔ)設(shè)施條件改善等。

積極引導(dǎo)有效工商資本依法有序入鄉(xiāng)發(fā)展。加快推進(jìn)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革探索，推動(dòng)試驗(yàn)區(qū)在健全城鄉(xiāng)人口遷徙制度、完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺等方面先行先試，引導(dǎo)縣級土地儲備公司和融資平臺公司參與相關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押，加快探索行之有效的改革發(fā)展路徑。鼓勵(lì)開展工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)尤其是農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快推出抵押貸款業(yè)務(wù)和其他相關(guān)的金融業(yè)務(wù);貨幣當(dāng)局應(yīng)對提供上述信貸的金融機(jī)構(gòu)提供成本較低的流動(dòng)性;鼓勵(lì)城市工商資本依法有序進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村房產(chǎn)資本化進(jìn)程。

改革開放以來，農(nóng)村改革持續(xù)推進(jìn)，包括土地制度改革，但迄今為止土地要素市場化程度并不高，改革推進(jìn)相對較為緩慢。究其原因，最為關(guān)鍵的是思想不夠解放，沒有真正用市場化的理念來指導(dǎo)改革的實(shí)踐。長期以來始終存在各式各樣的條條框框，導(dǎo)致改革在比較傳統(tǒng)、陳舊的思想理念之下來推進(jìn)，實(shí)踐中難以達(dá)成預(yù)期的效果。未來這方面改革需要切實(shí)解放思想，大力促進(jìn)農(nóng)村要素的市場化流轉(zhuǎn)，這也是“十四五”規(guī)劃以及“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的關(guān)鍵任務(wù)。(連平)